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Parte 1

22 de febrero de 2015

La administración pública: Descripción

El Gabinete y la Administración Pública forman, en las democracias actuales, el poder ejecutivo; y éste, junto al poder legislativo, se encarga de la gobernación. Desde el punto de vista de los individuos, el término Administración Pública indica el conjunto de estructuras que, aún encontrándose en posición diversamente subordinada respecto de las estructuras políticas y de Gobierno, representan una realidad organizativa diferente de éstas.


La administración pública: Descripción

En la variedad de actividades administrativas pueden señalarse dos atributos comunes: en primer lugar, el de ser actividades dependientes o subordinadas a otras (y por éstas controladas) que determinan y especifican las finalidades por realizar (actividades políticas o soberanas); en segundo lugar, el de ser ejecutivas, en el doble significado de cumplir una elección o una norma precedente y de ejecutar la norma interviniendo para la satisfacción final de intereses ya señalados.

Otra característica en la actualidad normal de estas estructuras administrativas, es la presencia de un personal elegido por la posesión de competencias técnicas y empleado de manera profesional y continua (cuerpos burocráticos). [1]

Origen y evolución de la Administración Pública

El Estado absolutista, que reivindica la soberanía interior y exterior y el monopolio del poder político dentro de su territorio, concreta la legitimación y el contenido de todas las funciones estatales en el soberano absoluto. Sólo puede imponerse a los estamentos feudales cuando sustituya el ejercicio del poder de aquellos por su propia administración. [2]

En el surgimiento y desarrollo de estas estructuras administrativas del absolutismo, aparecen en primer lugar los sectores militar y financiero, al tiempo que se asiste al progresivo monopolio del poder jurisdiccional en la persona del soberano. La organización del gobierno real tiende además a articularse y difundirse de manera uniforme en el territorio, mediante la creación de estructuras de administración periféricas, cuyos responsables están vinculados por una relación de mandato o de representación al Gobierno central, mientras se degradan las funciones administrativas propias del gobierno autónomo local, especialmente urbano.

Con relación a estos fines básicos y a estas modalidades de desarrollo, la actuación administrativa se presenta como coparticipación en el ejercicio de la autoridad soberana o como autoridad soberana delegada. Y en relación con éstos, la Administración Pública se confunde con la actividad y la potestad de gobierno: la administración se presenta como soberanía delegada. Más concretamente: la organización administrativa del Estado absoluto no asume características estructurales autónomas respecto de las de la autoridad soberana sino que se presenta, más bien, como un aparato de personas ligadas por vínculos de subordinación interna y privada con el soberano o, como también se ha dicho, como organización o administración privada de las soberanías.

Con el advenimiento de los regímenes constitucionales, la Administración Pública se subordinó a la ley y fue ubicada dentro del llamado poder ejecutivo estatal. Los nuevos principios y las nuevas disposiciones institucionales actuaron con la finalidad de limitar y controlar desde el exterior la acción administrativa, si transformarla en su esencia. Sigue siendo ésta una manifestación de autoridad (legislativamente circunscrita) para la satisfacción de los intereses propios del sujeto titular de la soberanía (ya no el príncipe sino el Estado moderno).

La tendencia reciente, encaminada desde hace bastante tiempo, tiende a la ruptura de la unidad del sistema administrativo y su sustitución por una pluralidad de tipos de administración, incluidos en el interior de un mismo ordenamiento. Surge pues distintos centros de Gobierno autónomos entre sí y operantes en distintos niveles y dimensiones territoriales y bajo diversas responsabilidades políticas, como son los gobiernos regionales y locales. También se afirma, cada vez más ampliamente, el empleo de entes y de empresas autónomas a medida que se le agregan nuevos campos de acción a la intervención pública y surgen nuevas exigencias de promoción operativa en los distintos sectores económico-sociales. La utilización de estructuras alternativas se amplía (lo cual es altamente significativo) con el empleo de formas organizativas propias del mundo empresarial privado, particularmente las sociedades por acciones con participación o de carácter público. [3]

El incremento del poder del ejecutivo en las democracias actuales ha venido impulsado, principalmente, por el de la alta burocracia, a la que se le confiere cada vez mayor iniciativa legislativa. El resultado es que la Administración ya no actúa sobre la base de unas competencias claramente establecidas por el Parlamento, sino que ella misma prescribe en su mayoría las normas de su propia actividad: es lo que algunos denominan el ‘Estado administrativo-burocrático’. [4] Con ello deja de ser verdad que la Administración es un mero órgano subalterno dentro del poder ejecutivo, y cobra especial relieve su relativa autonomía y su constitución como un ‘poder’ más del Estado.

Esto se ve especialmente claro con ocasión de los golpes de Estado. La expresión francesa coup d’État, que en el siglo XVII venía a significar los actos de poder arbitrario del soberano, y que en la época constitucional (siglo XIX) hace referencia a los cambios de gobierno operados violando la constitución legal del Estado, generalmente de forma violenta y por parte de los mismos detentadores del poder político, ya en el siglo XX tiene como protagonista a otros actores: en la gran mayoría de los casos, quienes se adueñan del poder político a través del golpe de Estado son los titulares de uno de los sectores claves de la burocracia estatal: los jefes militares; es el llamado golpe militar o ‘pronunciamiento’. Fenómeno que ciertamente no es anecdótico: en los años setenta del siglo XX, más de la mitad de los países del mundo tenían gobiernos surgidos de golpes de Estado exitosos. [5]

Reclutamiento y situación de los funcionarios

Lejos en el tiempo ha quedado la práctica de vender los cargos públicos, que se ha dado en lugares tan distintos como la antigua Babilonia, China, India y el Islam; aunque también en la Europa del absolutismo, durante los siglos XVII y XVIII, fue moneda corriente, en especial en Francia y en España; incluso el Papado de Roma no dudó en utilizarla, vendiendo cargos eclesiásticos (simonía), y despertando con ello la furia de Lutero. Estos cargos, en ocasiones, podían revenderse o heredarse. [6]

Las condiciones para la construcción de una función pública democráticamente orientada, profesional y no política, tuvo que esperar hasta el advenimiento de las democracias representativas con ejecutivos controlados. Al final estos cargos públicos terminaron asumiendo las siguientes características:

1) una selección inicial, basada en requisitos educativos prescritos y comprobados mediante exámenes competitivos.
2) un sistema de categorías funcionales clasificadas.
3) permanencia en el puesto.
4) avance profesional sobre la base de antigüedad y mérito.
5) tareas realizadas de acuerdo con reglas y regulaciones cuidadosamente prescritas y un aceptado código de conducta.
6) sistema público de jubilación. [7]

Este resultado no se logró de inmediato. Durante el siglo XIX en países como Estados Unidos (o España), los puestos administrativos eran el botín de los partidos políticos vencedores en las elecciones. En Francia, como en otros países del continente, se intentaba aunar la racionalidad administrativa y la calificación profesional con el reparto de cargos a los amigos políticos. Es Gran Bretaña la que asume el papel pionero de hacer de la función pública una fuerza política autónoma, al abrigo de las contiendas electorales. [8]

Aún así no se ha podido evitar la politización de los altos cargos de la función pública; fenómeno éste de paracaidismo político (parachutage politique, como se conoce en Francia) que se ha acentuado desde 1980 en algunos países y con distinto grado de intensidad. [9]

También ha hecho aparición un fenómeno nuevo, conocido en francés como pantouflage (palabra intraducible y que viene del argot), que designa de forma coloquial el hecho de que un alto cargo público se marche a trabajar a una empresa privada, obteniendo beneficio de su anterior ocupación pública y eventualmente produciendo conflictos de interés entre la esfera pública y la privada, generalmente en beneficio del interés privado y en perjuicio del interés público. [10]

Funciones de la Administración Pública

En los tiempos modernos la Administración se ocupa de todo. Su actividad concierne a todos los sectores de la vida económica y social; y afecta a todos o casi todos los aspectos de la vida individual.

Podemos hacer una triple clasificación. Entre las tareas que asumen los servicios del Estado, se puede distinguir las que son efectuadas directamente para la colectividad (policía, justicia, acción social, etc.), de las que son de alguna manera de uso interno (gestión de personal, compras, contabilidad, etc.). En el primer caso, se habla de misiones o funciones principales; en el segundo, de funciones auxiliares. En tercer lugar se puede aislar ciertas actividades que incorporan directamente al ejercicio de la autoridad: se designan bajo el nombre de funciones de mando.

I. Las funciones principales.- Son las tareas para las que han sido instituidos los servicios públicos por el poder político. De naturaleza muy diversa y compleja, tienen en común el ir destinadas a satisfacer las necesidades colectivas de la población.

II. Las funciones auxiliares.- Ciertos funcionarios y ciertas células administrativas no trabajan directamente para el público. Su actividad está orientada hacia otros funcionarios u otras administraciones. En el lenguaje militar, se dice que estos servicios tienen encomendadas misiones logísticas; en el lenguaje administrativo, quizás menos esotérico, se los denomina funciones auxiliares.

Mientras que las funciones principales tienen por característica el ser profundamente diferentes las unas de las otras y de necesitar el empleo de técnicas específicas, las funciones auxiliares tienen de particular que se las encuentra en todos los servicios o conjunto de servicios. Son estas unas funciones ‘comunes’ u ‘horizontales’. Tienen que ver respectivamente con:

  • el personal: determinar sus necesidades, su recrutamiento y formación, las condiciones de su trabajo, etc.
  • el material: realizar la adquisición de bienes mobiliarios e inmobiliarios y gestionar su uso de manera eficiente y eficaz.
  • los medios financieros: elaborar el presupuesto y cumplir con las responsabilidades contables.
  • los servicios jurídicos: examinar que las decisiones administrativas y la gestión contable sean coherentes con las normas jurídicas, así como promover acciones legales que se estimen necesarias en los tribunales.
  • la documentación: son actividades encaminadas a la búsqueda, compilación y difusión de los datos intelectuales necesarios para el personal de la organización y en el ejercicio de sus funciones.

III. Las funciones de mando.- Ciertos funcionarios y ciertas células administrativas cumplen unas funciones que están ligadas, de forma muy estrecha, al ejercicio de la autoridad. Estas funciones, en las que el trabajo de concepción ocupa un lugar preponderante, han recibido el apelativo de funciones de mando o funciones de ‘estado mayor’. Las principales de estas funciones son:

  • Estudios, previsiones y programas que sirven a los políticos del ejecutivo a tomar decisiones.
  • La organización y racionalización de los métodos de trabajo de la Administración.
  • El control de la correcta ejecución de los programas y de las órdenes, así como del buen funcionamiento de toda la máquina administrativa de la que están a cargo.
  • La práctica de las relaciones públicas orientada a informar al público tanto de los servicios ofrecidos, como de sus resultados, de sus medios y de los problemas a los que se enfrentan. [11]

Carlos Javier Bugallo Salomón  

Notas

[1Giorgio Pastori: “Administración Pública”, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (dirs.): Diccionario de política, vol. I, México, ed. Siglo XXI, 1998, pp. 12 y s.

[2Rüdiger Griepenburg: “Función de la Administración Pública en el Estado burgués”, en Wolfgang Abendroth y Kurt Lenk: Introducción a la ciencia política, Barcelona, ed. Anagrama, 1971, p. 215.

[3Giorgio Pastori: “Administración pública”, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (dirs.): op. cit., pp. 14-8.

[4Rüdiger Griepenburg: “Función de la Administración Pública en el Estado burgués”, en Wolfgang Abendroth y Kurt Lenk: op. cit., p. 221.

[5Carlos Barbé: “Golpe de Estado”, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (dirs.): Diccionario de política, vol. I, México, ed. Siglo XXI, 1998, pp. 723 y s.

[6E. N. Gladen: A history of Public Administration, vol. II, Londres, ed. Frank Cass, 1972, pp. 182-7.

[7E. N. Gladen: ibídem, p. 373.

[8Luc Rouban: La fonction publique, Paris, ed. La Découverte, 2004, pp. 13-8.

[9Luc Rouban: ibídem, pp. 84-7.

[11Bernard Gournay: L’Administration, París, Presses Universitaires de France, 1972, pp. 7-54.

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